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现代原创|地方政府平台企业内控体系优化的五项举措

文章来源:『现代咨询』公众号编辑:周文静 尤毅
时间:2021-07-19 16:40 访问量:

来源:现代咨询

编辑:周文静 尤毅

在当前地方政府债务管控政策逐步收紧的大环境下,地方政府平台企业如何进行市场化转型,提高自身“造血”能力,从“借新还旧”的恶性循环中摆脱出来,已经迫在眉睫。企业内部控制体系在企业筹资、生产、经营等过程中环环相扣,它的完善与否直接影响着平台企业经营管理的效益、效率和效果。当前,优化企业内部控制体系,有效应对控制风险,以此提升企业经营管理水平,也是平台企业完成市场化、实体化、产业化转型发展的重要支撑。

一、平台企业内部控制存在的主要问题

从COSO内部控制整合框架及《企业内部控制基本规范》中提出的内部控制要素分析,目前平台企业内部控制普遍存在以下问题:

1、内部控制目标不明确

由于平台企业在成立之初,主要职能是筹集资金解决城市基础设施建设与公益性配套项目建设,业务的特殊性决定了平台企业内部控制的主要目标是为了筹资完成政府交办的项目建设,而不是经营获利,基本都没有设立风险控制目标。随着资管新规等新政策的进一步出台以及国有企业转型发展的要求,地方政府平台企业将直面市场竞争和提升核心竞争力,内部控制的首要任务就是明确内部控制目标,围绕内部控制目标建立和完善内部控制体系。

2、内部控制环境不佳

健全完善的内部控制环境是各项管控流程、方法和措施具体实施的必要保障。从实践来看,平台企业内部控制环境薄弱,主要体现在以下两个方面:

一方面,企业治理结构不完善。平台企业高度依赖地方政府,具有政府性和市场性双重属性,法人治理结构虽然大都已经建立,但董事会、经理层、监事会各机构运行机制还不健全,无法形成各负其责、协调运转、有效制衡的治理机制。根据国企改革三年行动的要求,多数平台企业在加强董事会建设、经理层任期制和市场化选聘等方面工作推进缓慢,各治理结构的权责界面也不清晰。

另一方面,由于现代企业制度体系的构建还不成熟,平台企业的内部控制观念普遍较为薄弱,既缺乏内部控制意识,又对内部控制不是很了解,更谈不上建立健全内部控制体系。

3、风险管理机制不健全

大多数地方政府平台企业由于风险防范意识不足、人员资源配备不合理等,普遍缺少完善的风险防范机制,缺乏完善的风险评估系统,导致风险目标设定模糊,风险评估指标体系不完善,风险识别不准确,对过度负债的风险认识不足,风险分析错误,而且缺乏系统的风险处置应对措施。

4、缺乏有效的内部控制活动

一是内控政策法规实行不到位。多数县区平台企业对内控法规缺乏重视,也没有对内控措施进行宣贯与实施监督。近年来,已多次发生地方政府因违规举债被财政部公开问责的情况,这也从侧面说明了部分平台企业内控实行效果较差。

二是预算控制不到位。企业预算系统是一个较为全面的系统,其中应当包括对运营过程的预算、对各项资本活动的预算和对财务的预算。但是目前不少地方政府平台企业将全面预算混同于财务计划,无法将预算转化为战略管理工具,导致预算的编制与实行脱节,无法形成无缝对接。另外,政府作为出资方,对平台企业政府性债务的预算管理和控制也比较缺乏,债务资金没有纳入全面预算管理,造成债务资金无序发展、规模过大、债务资金筹资方式单一( 主要依靠银行贷款) 、债务期限结构不合理等一系列问题,预算宽松、实行弱化现象较多。

5、缺乏健全的内部审计监督机制

各地平台企业发展水平层次不齐,目前仍有部分地市级和大量县区级平台企业存在内部审计监督不健全、不到位的情况。一方面内部审计机构设置不合理,隶属关系不清,独立性和权威性不强;另一方面内部审计人员配备不全,专业能力和职业道德素质较低,导致内部审计的质量和效果不好,监督不到位。


二、地方政府平台企业内部控制优化原则

对于平台企业而言,内部控制的目的不仅仅局限于本企业内部建设层面,还应当是加强平台企业与地方政府、金融机构之间联系的途径。地方政府平台企业在优化内部控制时需要将三者作为一个整体进行内部控控制的全盘考虑,才会更有效。

对平台企业内部控制体系的优化,大家认为主要有以下三项原则:

一是适应性原则由于平台企业的特殊性加之多重政策限制,它的内部控制不同于普通企业。平台企业应当根据政策法规要求制定适应自身发展的内部控制规范,平衡与政府和金融机构之间的关。

二是全面性原则由于平台企业领导人员多由政府指派,企业内控意识不强,容易导致内部控制停留在表面或者某些部门。平台企业应当在信息与沟通方面,加强内部控制的宣传,并设立专门的考核机制,全面贯彻实行内部控制。

三是重要性原则,平台企业的内部控制建设要突出重点,重点抓住高风险领域、重点打击舞弊行为、重点加强信息公布接受市场监督等。比如债务风险和投资风险,这都是平台企业最常见且最重要的风险,应当重点加强防控。


三、地方政府平台企业内部控制体系优化的措施

目前大多数地方政府平台企业面临着迫切的转型任务,都在积极探索转型路径,但内部控制的薄弱制约了其转型发展的潜力。政府平台企业应该从以下方面加强内部控制建设。

1、优化内控环境,完善企业治理结构

重点是完善地方政府平台企业的治理结构,建立起重大事项党委先议、董事会决策、经理层实行、监事会监督的“三会一层”中国特色现代企业法人治理结构。要充分发挥党组织在企业管理中把方向、管大局、保落实的重要作用;发挥董事会定战略、做决策、防风险的重要职能;发挥经理层谋经营、抓落实、强管理的实行效力;各治理主体不缺位、不越位,不相互替代、不各自为政。同时,要发挥监事会的监督作用,规范监事会监督工作流程,建立综合运营和监督报告运转,督办机制。股权结构上,还可以适当引入社会资本,积极探索混改模式,优化企业资本结构。

2、重视风险防范,健全风险管理体系

随着宏观层面对地方投融资平台监管方式、监管力度的调整,地方投融资平台作为越来越独立的市场主体,面临的环境也将更加复杂,新的风险也会不断出现。平台的转型会帮助其转移风险,但是这种情况下的转移并不意味着可以减少对风险的控制,转型可以使企业能够更好地顺应市场的变化,但是固有的政府债务压力并不会减轻,因此更应该强化风险管理在内部控制中的作用。

一方面,提高风险防范意识。首先增强管理人员和治理人员的风险控制责任感,其次通过开展宣传教育和培训活动,采取风险防范理论常识深化以及分享防范控制实例的方式,提升风险防范认识。

另一方面,完善风险防范机制。平台企业需要成立独立的风险管理部门,建立合适的风险管理体系和预警体系,确定风险管理目标,定期开展风险评估。与此同时,风险防范还需要明确系统风险和非系统风险因素,从而有针对性的制定风险防控和处理措施,特别是要针对企业的债务风险提出应对措施。同时,风险管理部门要积极参与企业战略制定实施活动,对企业的投融资战略做好风险把控,防止出现资金链断裂的问题。

3、强化运营控制,提升内部控制质量

平台企业强化内部控制活动的重点在于要把预算控制和绩效评价融于平台管理的全过程,预算控制是内部控制活动的前提和基础,而绩效评价是对内部控制活动质量的再控制。

一是全面加强预算控制。要编制一个全面的、科学的预算体系,包括经营预算、资本预算和财务预算。另外,还要强化预算刚性控制,规范预算编制和实行的审批程序,各项活动要按照预算的标准来实施,切实提高预算的约束力,要加强预算实行的分析,运用好预算分析的结果,以更好地引导各项经营活动。

二是全面开展绩效评价。平台企业应根据功能定位,结合预算指标确定合适的考核指标体系,同时要把这些指标完成情况作为员工的绩效考核依据。

4、加强内外监督,保障内控有效实行

在外部监督方面,平台企业的出资者是地方政府,地方政府对其有着重要的监管责任,地方政府有必要不断完善平台企业的外部监管,形成地方政府、国资、财政、审计、银保监、纪检监察机关“六位一体”的监督体系,充分发挥引导作用和监督作用,及时识别风险,从而推动平台企业更好的发展。

地方政府平台企业还需要接受外部投资者的监督,应及时、公开、透明地向大小股东、债权人等沟通和反馈平台内部控制或财务等相关信息。

在内部监督方面,可以通过成立内部审计部门实现。内部审计部门就是通过了解各个业务流程环节,或者各部门之间存在的问题进行分析,提出整改意见,从而使得企业更加团结一致,信息沟通更加畅通。过程中应当明确内部审计部门的职责与权力,以防高管凌驾于内控之上。

5、加强信息沟通,促进内控体系不断完善 

信息与沟通是企业内部控制的基础,经营管理的每一个环节都不能离开信息,计划、决策必须建立在收集客观环境和企业内外部信息的基础上。为了使控制发挥作用,控制环境、风险评估、控制活动和内部监督这些内控要素之间都需要获取信息并及时沟通,形成各管理层级之间、部门之间、上下级之间良好的沟通渠道。一方面,企业需要通过各种渠道及时了解内外部相关信息及宏观政策的变化,及时调整企业战略;另一方面,需打造多元的内部信息沟通渠道。如通过定期例会、员工培训、面谈沟通、书面信息的交流等渠道保证信息自下而上的传递和自上而下的传达。另外,还可以结合企业业务情况搭建信息化管理平台,将内部控制流程内嵌融入到信息系统中,从而保障信息的共享性和安全性,提升信息传递和交换效率,促进内控的改进和完善。


结 语

在当前地方国有企业面临深化改革、平台转型和融资创新等多重压力下,不断增强地方政府的信用水平,增强地方政府平台企业内部控制的规范性,具有很强的现实意义和重大的历史意义。地方政府平台企业应抓住机遇,把内控体系完善作为强化企业管理能力、保障企业成功转型的抓手。要紧密结合企业实际,优化控制环境,防范经营风险,提高综合实力,使得地方政府平台企业不断加快转型提升的步伐,为实现我国城镇化高质量发展,提供基本保障和基础支撑。

编辑概况:周文静,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业投资银行部项目经理;尤毅,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业投资银行部副总经理,全国城投产业合作组织副秘书长。

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