新萄京娱乐场网址5197

XML 地图 | Sitemap 地图
×
联系大家
  • QQ客服
  • 客服电话
    025-52606680
  • 官方微信
  • 现代客服
返回顶部
.clear

媒体中心

Xiandai Group

原创研究|“去地产化”后城市更新业务该如何做?

文章来源:现代咨询编辑:褚胜 王蓬
时间:2022-04-24 14:09 访问量:

自2020年末住建部将“城市更新”作为未来城市发展的重点工作以来,全国各地“城市更新”行动快速展开,在工作推进中,部分城市出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式倾向,即借助大规模旧改推高房价、房租,增加生活成本和城市管理成本。

因此,为遏制城市更新有地产化的模式与倾向,也为了是避免地方政府借道城市更新进行“大拆大建”,2021年8月31日,住建部正式印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)(以下简称“63号文”)。对实施城市更新行动过程中出现的大拆大建等问题进行纠偏,“去地产化”的城市更新业务模式开始广受关注。

图片

一、63号文的出台背景和主要内容

(一)63号文的出台背景

我国“十四五”发展规划对于城市更新的定位是旨在全面提升城市品质、推动城市空间结构优化和品质提升。地方政府在不增加债务率的前提下,将城市区域进行收益自平衡的市场化运作,提升城市的基础设施、公共服务与城市治理水平。

过去大部分地方的城市更新运作模式,主要是通过土地“一二级联动开发”实现项目内部收益平衡。在地方政府层面,通过大拆大建获得更多土地,依靠土地出让金收入平衡前期拆迁成本。在市场开发主体层面,通过协议出让、补交出让金等一二级联动的方式,低于公开市场招拍挂方式获取土地,减少投入资金,借助银行贷款等杠杆资金进行二级开发,通过提高容积率等方式增加新建商品房的数量,最终实现销售收入大于拆迁成本,最大限度获利。

上述地产化的操作模式下,项目自平衡只是在改造阶段实现内部收益平衡,但改造后的高容积率带来更多的居住人口,导致公共服务支出的剧增,而相应的物业收入却无法覆盖更多的公共服务等城市运营成本,只有通过降低公共服务支出来缓解地方政府在城市运营方面的财政压力。最直观的例子是城市回迁房一直存在物业服务和居住体验不佳的问题,这与我国“十四五”规划中对于城市更新的定位相违背,没有达到城市更新改善城市居住环境的初衷。

此外,地产化操作模式必然伴随着大拆大建,原有的存量住房被拆除,而新建的房屋3-5年才能交房,供求出现期限错配,导致租房市场的波动,进而带动房价的非理性增长。

(二)63号文的主要内容

63号文倡导实施的城市更新行动以内涵集约、绿色低碳发展为路径,转变城市开发建设方式,坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主,加强修缮改造,补齐城市短板,注重提升功能,增强城市活力;明确不得以棚户区改造名义开展城市更新,不沿用过度房地产化的开发建设方式,不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变,探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

在具体内容方面,63号文通过设定拆除率、拆建比、就地安置率、住房租金年度涨幅等具体指标严格控制城市更新过程中的大拆大建和过度地产化等现象。

二、63号文对城市更新产生的影响分析

(一)对于地方政府

63号文提出“探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式,政府注重协调各类存量资源,加大财政支撑力度”。也就是说各地区城市更新项目的责任主体是地方政府,地方政府应当根据本地区的发展目标、民生需求、城市发展特点,结合实际,因地制宜制定本地区的城市更新方案,而不是由房企等社会资本主导,以房地产开发的模式运作城市更新项目。

地方政府主导的城市更新旨在完善城市功能、改善居民的居住质量水平与提升居住品质,并非是进一步的地产开发。

城市更新中的土地收益、开发收益,本质上是为了平衡区域中的公益性投入,而非是为了追求盈利。

地方政府应对项目加大财政支撑力度,吸引社会专业主体参与运营,以长期运营收入平衡改造投入。

(二)对于房地产企业

63号文关于拆除面积、建设强度、就地安置比例的规定,可以看出国家对于贯彻“房住不炒”政策的坚定决心,预期城市更新的土地经营价值会有较大幅度的下降。尤其是在严格控制大规模增建方面“拆建比不宜大于2、建筑密度不得突破老城区原有密度强度”等的限制,城市更新地产化模式下的盈利水平将显著下降,这对于希翼借道城市更新业务绕开监管的房企来说,影响最大。

未来房企作为开发商参与城市更新的热情将明显回落,但仍可以代建商和运营商的身份参与城市更新业务。

(三)对于地方城投企业

63号文严格控制城市更新中的大拆大建、大规模搬迁等行动,意味着微型改造提升的城市更新实施方式将成为主流模式城投企业相对房地产企业来说,资金实力和项目管控能力较弱,不适合承担大规模的片区开发项目管理。

但城投企业有着丰富棚改经验,加之其主业市政基础设施、委托代建、土地整理等经营业务与城市更新业务有着天然的关系,对于需要修缮的历史建筑、文物单位、街区等进行微改造或者综合改造,城投企业具有优势,建成后城投企业还可通过持续运营增加收益,有助于增加城投企业的业务规模和市场化转型。

三、各地对63号文响应情况以及成功案例

(一)各地对63号文响应情况

自住建部63号文推出后,地方政府积极响应。广州、上海、北京等多个城市都出台了相应的办法和条例。其中比较有代表性的政策规定如下:

1.广州市

2021年8月10日,住建部公开发布63号文的征求意见稿。广州市住建局同日作出《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》,强调城市更新的政府公益属性,鼓励国有城投企业参与城市更新项目。

早在2020年6月,广州市住建局发布《广州市城市更新“中改造”项目实施操作指引》,提出在“老城区旧城改造或旧城与国有旧厂相结合的连片更新改造”方面实施“中改造”操作,即由政府遴选项目,实施行政征收,公开招标选定改造实施主体,实施主体企业与政府签订土地出让合同并投资实施项目开发建设。“中改造”代替拆建为主的全面改造,减少城市更新“一二级联动”的土地开发方式。

2.上海市

2021年8月25日上海市发布了最新的城市更新地方法规《上海市城市更新条例》,遵循了63号文限制大拆大建、强调城市更新公益性等主要原则,同时在机制创新上特色明显,如建立城市更新协调推进机制、区域更新统筹机制、更新统筹主体遴选机制、城市更新公众参与机制、全市统一的市政基础设施维护及资金保障机制等,对破解城市更新中遇到的难题,提高城市更新效率,提供了法治保障。

3.北京市

2021年5月15日北京市发布《关于实施城市更新行动的引导意见(京政发〔2021〕10号)》,提出首都功能核心区以保护更新为主,中心城区以减量提质更新为主的相关内容。

63号发布同日,北京市发布了《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》,根据63号文的精神,对引导意见进行了进一步补充:不搞大拆大建,删除涉及土地开发的内容,强调项目持有经营而非出售,高度体现政府公益性特质。

4.济南市

2021年10月29日,《济南市城市更新专项规划(征求意见稿)》开始向社会征集意见。提出构建“历史城区”“二环以内”“中心城区”“市域范围内其他建成区”等四大更新圈层,城市更新与产业创新发展挂钩,历史学问名城有机更新,避免大拆大建。结合中优战略,济南近期计划打造5大片区,通过55项行动进行存量提质。

5.青岛市

2022年2月9日召开的青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动动员大会提出对历史城区保护更新,以保护、保留、利用、提升为主导,重塑产业与空间关系,重聚历史城区人气,让历史城区成为建筑可阅读、街道可漫步、城市可记忆的“学问客厅”。

(二)地方开展城市更新的成功案例

图片

 1.广州“微改造”模式 

广州的城市更新经历了三个阶段,从2009年出台的以房地产开发导向为主的“三旧”改造政策,到2012年开始强调政府主导进一步完善“三旧”改造政策,再到2016年开始强调提高改造综合效益,创新改造方式的“微改造”模式。

“微改造”是以综合改造为目标,多元主体参与、以修缮提升为主要的改造方式,通过保留原建筑物主体或采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等方式实施微改造,按照城市规划配齐市政基础及公共服务配套设施,实现人居环境、经济、产业、学问等综合协调。在保留城市历史风貌的基础上,提升社区居住品质。

荔湾区永庆坊所在的恩宁路一度是广州危旧房最集中的区域之一,为实现项目经济平衡,吸引社会投资方,区政府以改造建设文创小镇为目标,于2015年通过BOT方式引入社会资本进行“微改造”,由企业改造、建设和运营,15年运营期满后交回政府。改造实施过程中,摒弃了“大拆大建”的模式,秉承“修旧如旧,新旧融合”的微改造理念,不仅提升了人居环境,还为文创产业的引入提供设施配套,成功吸引了“三雕一彩一绣”博物馆、亮风台AR人工智能企业等学问产业机构入驻。

 2.南京“硅巷”模式 

南京拥有丰富的科教资源,大量的高校、院所集中在老城区。随着这些院校陆续在郊区建立了新校新院,高校科研功能与人群逐步溢出,相关土地与建筑资源也逐步闲置,老城区的城市活力也逐步弱化。为扭转老城区空心化的趋势,2018年南京市政府出台了《南京市推进高新园区高质量发展行动方案》,首次提出了城市“硅巷”建设计划,即利用中心城区的存量空间,改造老厂区、棚户区,释放老写字楼,嵌入式地在大街小巷容纳创新创业者,打造无边界的科技双创区,赋予老城区新的发展动能。“硅巷”模式实质是从城市郊区开发新土地回到老城区进行老旧载体升级的过程,是新型城市更新模式。

具体实践中,一是根据高校院所的优势专业及关联产业确定主导产业方向,通过资金奖补、校地共建、人才政策等服务,引导高校院所主动融入;

二是围绕主导产业和专业特色,通过搭建创新链、资金链、产业链对接平台,展示成果,宣传政策,吸引企业入驻;

三是引入商业运营商,广泛吸纳投资基金、律所、常识产权机构等,为创新创业引资引智;

四是打造功能复合空间,融合生活、商业、学问和休闲等各项功能,一站式就近解决创新人才的各类需求。

资金运作方面,坚持政府引导,市场化运作,社会资本参与。如南京鼓楼区制定出台《关于支撑鼓楼硅巷发展的若干政策措施》,从硅巷载体的装修改造、租金补贴、人才、企业培育、运营绩效等方面给予全面扶持,直接奖励资金超300万元;同时加大对区属国资平台为主体的专项资金投入,仅2020年硅巷建设专项资金投入5782万元,带动各类社会运营方投入硅巷建设资金超3亿元。

截至2020年底,全市备案硅巷面积达102.54万平方米,硅巷内集聚高新技术企业154家,培育和引进科技型企业1180家,产业集聚度近70%。

四、新政下城市更新业务开展建议

(一)以微改造为主要形式,兼顾产业发展布局

从宏观政策上,63号文中提出的诸多具体要求,预示着城市更新模式要从粗放的“大拆大建”转向精细化微改造。地方实践上,广州、上海、北京等地出台的相关政策法规中明确表示不搞大拆大建,如2021年10月广州发布《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见》征求意见,明确城市更新行动中严格控制大规模拆除,不沿用过度房地产化的开发建设方式。

在对老城区进行改造的过程中,部分城市坚持微改造的原则下,依据自身资源禀赋,通过完善产业周边的配套设施,引入相关产业服务机构,优化产业的布局与引导。如前述南京市,利用丰富的科教资源,依托城市存量空间和高校资源,培育主导产业,打造功能复合平台,通过院校产学研合作和城市综合更新有机结合的方式,推进城市硅巷建设,带动地方产业升级。

(二)鼓励社会资本参与,创新融资方式

随着63号文对于拆建比、拆除比等指标的规定,以往通过土地一二级联动的方式参与城市更新的模式受限制,需要拓宽融资渠道,除利用地方财政资金、金融机构贷款等传统资金来源外,可以吸引社会资本参与城市更新项目和专项基金等方式开展业务

一是通过运营权市场化吸引社会资本。在旧城改造伊始,就考虑改造后项目主体对新业态的承载功能,通过新业态的导入,注入产业造血功能,提高社会资本参与旧城改造的主动性。如广州永庆坊改造项目,区政府通过引入文创产业,以BOT方式吸引万科进行“微改造”。

二是通过项目打包统筹的形式,为旧城改造注入社会资本。如广州创新试行“异地平衡”政策,即整合项目,统筹协同推进老旧小区微改造项目、历史学问遗产保护利用项目,与城市更新全面改造项目组合实施,以此将全面改造项目的社会资本引入旧城微改造项目。

在创新融资方面,通过组建城市更新基金,发挥地方财政资金的龙头作用,撬动和吸引社会低成本资金参与城市更新。2021年以来,全国多地设立城市更新基金,其中,7月总规模800亿的城市更新基金落地上海;同月,无锡设立总规模300亿的城市更新基金;8月,天津设立总规模600亿的城市更新基金。由于城市更新运作周期较长,可以通过基金等融资方式引入低成本且长期稳定的资金,如上海城市更新基金就是以上海地产集团作为股权投资基金管理人,根据不同业态的投资特点,设立城市更新母基金、一级开发子基金和自持商业运营的子基金等母子基金架构,成功引入国寿投资、中国太保、中保投等战略投资人,其中中保投出资200亿元,以权益工具形式入股上海地产集团,用于补充上海旧改项目的资本金。

(三)通过与社会资本合作,以长期运营收入实现项目平衡

以往拆建类的城市更新项目主要依靠地产和土地增值收益来平衡项目资金投入。63号文出台后,该种资金平衡模式受限制。以后的项目运作可以与社会资本合作,通过改造合理规划城市产业空间布局,提升主体项目的基础设施功能、升级商业设施水平,促进产业集聚,以吸引优质商户集聚,从而形成浓厚的商业氛围,通过自持经营或租赁,以项目的长期运营收入平衡改造投入。

具体做法上,地方政府或指定授权主体作为项目前期服务商,负责旧改项目的规划、产业导入服务和招商工作,以合作方式引入社会资本方共同实施,前期服务商通过收取合作对价覆盖项目前期全部或部分运营成本。待改造完成后,通过自持经营收益或租金、物业等收益,双方分享经营成果,平衡各自的投入成本,并获取利润。

比如广州市住建局近期请示鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作,具体为政府指定特定功能性国企作为前期服务商,负责旧改项目的数据调查、方案编制、招商文件制定等工作,社会投资人进入项目后须与前期服务商建立合作关系,支付合作对价或分享开发收益,该路径不仅可以通过后期开发收益实现项目的资金平衡,深层次则是实现国企从旧改蛋糕中获得更多收益、间接反哺地方财政。

END

编辑概况:褚胜,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业管理咨询事业部项目经理、现代研究院研究员、注册会计师。王蓬,系江苏现代资产投资管理顾问有限企业高级副总裁、管理咨询事业部总经理、现代研究院副院长、《城投蓝皮书》副主编。

本文为现代咨询原创研究文章,转载须在文章开头注明“文章来源:现代咨询  编辑:褚胜 王蓬”,欢迎读者留言,共同交流探讨。