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观点|国企平台企业作为PPP项目政府出资人如何做实监督履职?

文章来源:现代咨询编辑:康峰
时间:2022-05-06 16:48 访问量:

根据财政部PPP中心《PPP综合信息平台管理库项目2021年年报》披露,截止2021年底,全国已累计入库PPP项目10243个、投资额约16.2万亿。

从以上数据可以看出,PPP模式作为公共服务供给的创新机制,在充分发挥市场机制作用、有效节省政府投资、提升公共服务的供给质量和效率以及实现公共利益最大化方面,都发挥了巨大的作用。

那么,地方政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者,在与社会资本方的合作中,如何通过必要的监督和绩效考核,实现PPP项目最终的公共服务目标?

其中很重要的一项工作,就是在利用政府出资人的股东身份对PPP项目企业实施运营监管的同时,也作为实施机构履行行业监管职能的补充,来完善对PPP项目的监管,包括考核。

以下是大家在这方面的思考:

一、在PPP项目中政府方股东和实施机构的区别

一是重要性不同

实施机构对PPP项目的绩效考核有明确的管理办法和运行机制,在政策上有明确的按效付费的要求,是PPP项目政府和社会资本合作的核心管理措施。

政府出资人股东监督是对于PPP项目政府监管的补充。

二是管理目的不同

实施机构的考核目的在于对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支付相匹配,防止提前锁定政府支出责任,防止项目企业实际产出达不到预期的效果,绩效考核结果是项目企业或社会资本方取得项目回报的依据。

政府出资人股东监督目的在于政府方通过股权投资的方式进入项目企业决策内部,以实现PPP项目的公共利益为目标在项目企业内部对社会资本方、项目企业进行监管。

三是管理内容不同

实施机构绩效考核主要是根据项目合同约定,在实行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。

政府出资人以股东身份直接参与项目企业的重大决策,对项目企业资金使用、重要决策、项目实施进行监管,必要时行使一票否决权。通过出资人委派项目企业的董事、监事和高管人员,及时掌握项目实施情况,增加了政府对项目的监管途径。监管的依据主要是《民法典》及《中华人民共和国企业法》。

四是管理对象不同

实施机构绩效考核的对象是PPP项目本身,具体为合作期内的项目产出、项目实施效果和项目管理等。

政府出资人股东监督对象主要是依托PPP项目成立的项目企业。

二、国企平台企业作为PPP项目政府出资人的履职责任

国企平台企业作为PPP项目的政府出资人代表,除对项目企业承担出资责任外,也应履行社会责任、展现城投担当,协助地方政府保障PPP项目的公共利益。

在《PPP实施方案》及《PPP项目合同》中,为防止项目企业的不当经营损害公共安全和公众利益,通常会设置“一票否决权”,即对于可能影响社会公共利益或社会公共安全的重大决策及经营活动,需全体股东/董事一致同意。同时为了履行公共管理的职能,也会约定在特定情形下,对项目进行临时接管或提前终止。

但在PPP项目的实践中,由于国企平台企业因对公共利益或公共安全的范围及职责不甚了解,部分社会资本方对于相关重大事项不上报到股东会或董事会,或上报的重大事项国企平台企业未进行研判,导致国企平台企业或委派的董事对事项的发生不充分知情,无法有效对可能影响社会公共利益或社会公共安全的重大决策进行审查,以至于造成对公共利益或公共安全的损害。

PPP项目政府出资人代表的公共利益监督履职内容的缺失和风险主要体现在以下方面:

1.项目企业实际管理归属于社会资本方股东。作为因特殊目的设立的企业,其法人治理结构和企业内控机制常常存在一定的问题,导致项目企业无法作为完整的、独立的法人机构负责具体项目管理,对项目的投资建设管理带来一定的质量安全和成本风险。

2.项目企业财务制度和资金管理制度不合理或难以和项目实施需求相匹配。如资金归集制度下的资金监管难以实现,项目企业对资金使用及配置无首要决定权,而这可能会对项目企业投资实施效率和资金安全造成重大影响。

3.项目企业是否设置了合理的薪酬制度、是否对关联交易履行了审查程序、是否按照相关法律法规履行对外发包采购及相关行为是否及时向政府方备案等,这些容易对项目企业成本管理造成重大漏洞和不合理的情形,可能严重有损国有资产投资效益。

4.因社会资本方股东自身运营原因,可能容易连带项目出现建设重大异常、项目企业经营管理重大异常等问题,可能会导致违反法律法规、行业管理要求或损害政府方利益的情况。

5.项目企业未落实建设期和运营期保险投保责任,无法使项目的建设运营风险得到有效转移,相关损失发生后难以得到有效分摊和补偿,项目抗风险能力无法得到保障,给项目资产安全和稳定运营带来重大隐患。

6.项目企业往往容易忽略PPP项目的公益性及公共服务属性,对项目的环保、公众满意等社会影响保障不充分,因此保障项目的绿色可持续发展及充分保障居民满意也是项目企业监管容易忽略的一点。

7.基于对PPP项目公益性及公共服务属性的保障,政府方往往会给予项目合理收益确保项目保本微利,但项目企业基于企业运营的逐利属性下往往在公共服务定价策略上会出现未考虑公共服务规模优先原则的情况。

8.项目企业在运营服务方面相关内部机制设立和决策时未按合同约定履行到位,未履行普遍服务义务;或基于企业运营的逐利属性下难以从公共服务标准角度规划项目运营机制、履行项目决策,致使项目公共服务属性缺失

9.项目企业安排项目税收转移,使项目税收无法落在项目当地,在影响了当地政府的财政收入的同时也会对项目税收核查带来隐患,从长远角度看不利于项目发展,也不利于项目企业与政府方的长期合作。

三、国企平台企业作为PPP项目政府出资人的履职措施

鉴于以上分析的风险,建议从以下几个方面加强国企平台企业股东对PPP项目的公共利益及公共安全事项的监管,切实落实履职行为:

第一,进行项目审查及研判,切实保障政府出资人知情权。

充分保障的知情权是政府出资人切实履行公共利益及公共安全事项的监管的前提。在PPP项目合同中通常会规定项目企业有义务定期向政府提供有关项目实施的报告和信息,以便政府方及时了解项目的进展情况,但在项目实际实行过程中往往会存在不提交、少提交、提交的报告流于形式等情况。

政府出资人应按照相关法律规定和企业章程约定采取合理干预措施,基于项目现状对项目情况进行深入审查及研判,同时后续要求项目企业严格按照PPP项目合同要求,及时准确向政府方提供相关信息,并及时上报实施机构与政府主管部门,对于违反合同约定的可以根据违约条款追究相应责任。

第二,明确界定公共利益及公共安全事项的范围,切实保障职责履行。

由于在项目实施过程中,可能会出现对于涉及公共利益及公共安全事项范围界定不明晰,导致政府出资人股东没有动力监督、想监督而不好监督、监督了影响项目正常运行的情况发生。因此需要明确界定公共利益及公共安全事项的范围,对于范围内相关事项应做到应管尽管、发生必管,对于范围外发生事项按项目合同及股东协议约定进行监督等。

第三,建立机制预案,对股东会/董事会的议案进行常态化审查。

为有效防范公共利益或公共安全被侵害,在股东会/董事会对重大事项决策之前,对所决策内容设置审核程序,通过制度指定、风险识别、风险应对等管理活动,切实保障国企平台企业股东对公共利益及公共安全事项的履职监管。


编辑概况:康峰,系现代咨询-投融资事业部总经理、现代研究院-政府投融资研究中心主任。

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